养老金出现“黑洞”
     养老金缺口，通常包括两个层次：一个是当期缺口，即当期养老金支出与养老金收入的差额；一个是全口径缺口，是预计到若干年后制度转轨完成，这期间累计养老金缺口总额。
     2005年5月，世界银行公布了一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告。报告指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。
     中国养老金缺口到底有多大？劳动和社会保障部前任部长郑斯林给出的数据是2.5万亿元，而社保基金理事会理事长项怀诚更倾向于引用世界银行5月份提供的研究数据———9.15万亿元。
     其实，养老金缺口大小存在不同版本并不奇怪。由于计算结果需要基于平均余命的推算，假设的条件不同，数据大小自然有差异。所谓平均余命是指一个人退休后寿命的长短。设定这个参数难就难在它和社会经济发展水平、工资增长率密切相关，对于任何一个因素的预测即便存在毫厘之差，得出的结果就很不同。像世界银行认为，2001年到2075年间，中国养老金缺口将达9.15万亿元，就是基于诸多假设条件作出的推算。
     然而，无论是2.5万亿元还是9.15万亿元，二者都足以让我们“谈老色变”。人口研究中心预测数据显示：我国离休人数增长快于参保人数的增长，已成为一个不可抗拒的现实。另外，包括4000多万已退休人员在内，我国上年末的参保人数只有1.6亿多人，仅占城镇人口的30%左右，劳动力人口的15%，覆盖率不到世界水平的一半。更值得注意的是，在覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中，参保人数2001年以来的平均增速为4.04%，也已低于离退休职工人数的平均增速6.64%。如去年缴费职工12242万名，领取养老金的人数达4100万。
     纠缠于数据的争论，无益于问题的解决。“真正需要关注的是基于这些假设的数据，如何建立长效的社保机制。”社科院拉美所所长郑秉文说，养老金缺口实际上都是隐形债务，只有在两种情况下会出现，一是需要马上做实个人账户，二是出现一次性支付退休金。只要社保制度安排合理，就可以避免出现这种情况。
     问题是，这种合理的社保制度究竟是什么样的？在制度转型过程中，政府是否考虑了将支付的巨大成本？“现在我们的制度设计面临两难困境。”郑秉文说，如何划分现收现付和个人账户的比例至关重要。既要体现分配公平，又要兼顾财务的可持续性。公平就要靠国家承担起现收现付的责任，财务可持续性是指个人账户要做实。不过这里又存在一个矛盾，即便国家做实了账户，由于账户的投资回报率小于工资增长率，无疑会导致资金浪费。
     两难困境仅仅是中国养老体制艰难转型的“冰山”一角，和任何改革一样，它不是一出独角戏。资本市场能否为养老基金保值增值提供坚强后盾，城乡劳动力转移浪潮如何找到农村人口养老问题的通道，国民教育如何把百姓纳入到这场变革中，如何最大程度降低转型成本，这些都是中国养老体制改革无法回避的难题。
养老账户之“变”
从11%到8%
     “做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措。”日前，劳动和社会保障部部长田成平在解读“十一五”期间我国劳动保障政策时表示，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。以北京的单位为例，现在单位为职工要缴纳工资的20％，其中3％计入个人账户，17％计入社会统筹基金账户；实行新政策后，单位缴纳的20％将全部计入社会统筹基金账户，也就是说，个人账户的养老金减少了3％。
     田成平说，根据城镇个体工商户和灵活就业人员收入不稳定的特点，将他们的缴费比例统一为当地上年度在岗职工平均工资的20%，其中8%记入个人账户，低于企业职工的缴费比例，同时进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。另外，还将进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。


     田成平还介绍说，为切实帮助就业困难对象再就业，将享受政策的对象范围扩展到了厂办大集体企业下岗职工中的“4050”人员，以及享受城市居民最低生活保障的长期失业人员。为解决再就业者“病有所医”的问题，社会保险补贴项目在原来养老、失业保险的基础上增加了医疗保险。下岗失业人员中的“4050”人员在公益性岗位工作超过3年的，社会保险补贴期限可按其工作期限相应延长。
     目前我国企业职工养老保险系统由个人账户和社会统筹基金账户组成。个人账户主要由“单位缴费”与“个人缴费”共同组成，目前全国各地单位缴费的标准并不一样，北京的“单位缴费”比例为工资的20％。北京劳动与社会保障局一位负责人说，这项政策的调整不会影响目前职工和单位的基本养老保险缴费，也不会对我们目前的收入产生影响。
     养老金领取还存在着变数，新政策实施后，对我们的养老金领取有多大影响呢？劳动与社会保障部养老司司长焦凯平表示，尽管职工个人账户的规模可能将降低至8％，但改革绝不会以牺牲职工待遇为代价，职工退休后领取的养老金标准不会降低。但有业内人士还是对此表示了担忧，“按照目前的养老金领取方式计算，退休后前10年，个人领取的养老金都是来自于个人账户，一旦个人账户中的钱减少，会直接影响其退休后领取的养老金。”
     北京劳动和社会保障局负责人则表示，这种担忧大可不必。因为，退休后到底能拿到多少养老金，和许多因素有关。从目前的情况看，与上一年全市职工的平均工资有关、与基本养老保险保险费的缴纳年限有关、与退休时个人账户储蓄额有关、与本人的职务或职称有关。
     调整是为了做实个人账户
     2006年1月1日起，养老金个人账户缴费的一个最主要的变化是：原来由单位缴纳的“3%”不再放在个人账户，而是放在统筹基金部分，未来将和个人账户中的资金一同成为被保险人退休后养老金发放的来源。
     一位社会保险专家介绍说，我国“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度还存在不完善的地方，此前各地区的社保基金在财务上实行混账管理的办法，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用，个人账户因此成为“空账”。目前，“空账”以每年1000多亿元的规模增加，到2005年末将达到8000多亿元。
     随着人口老龄化的加剧，个人账户如果长期处于“空账运行”状态，将使年轻一代人的负担越来越重。田成平表示，此次养老保险制度改革就是为做实个人账户，积累基本养老保险基金，更好地应对即将到来的退休高峰。
     中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧表示，“个人账户规模小一点，财政负担就会轻一点。对于个人来说，影响不会很大。”唐钧认为，影响到养老金标准的关键因素并不在于个人账户规模的大小，而是将来发放的时候政府会采用什么计发办法。比如，现在个人账户是按人均寿命70岁也就说退休之后10年来计算的（个人账户的总金额除以120个月），但如果是按人均寿命80岁计算，那就是个人账户的总金额除以240个月，钱当然就会减少。
     目前，我国正在东北三省进行完善城镇社会保障体系的试点改革，基本养老保险方面的试点内容主要包括做实个人账户、改革养老金计发办法和提高统筹层次等。东北三省试点改革中，已经不再按10年而是根据当地的平均寿命来计算了。目前，东北三省的城镇企业职工每月养老金主要由两部分组成，基础养老金和个人账户养老金。其中，基础养老金以本人批准退休时，上年度在岗职工月工资数为基数，按20％计发；个人账户养老金则是，本人1996年1月1日至批准退休时个人账户的累计储存额，除以120计发。可见基础养老金与退休待遇不“挂钩”，基础养老金水平与个人缴费年限、基数没有太大关系，部分参保职工特别是灵活就业人员，缴费年限满15年以后缴费不积极甚至断保，从而加大养老保险基金的支付压力。按照东北三省的新做法，基础养老金方面，计发基数改为在岗职工工资与本人缴费工资的平均值，计发比例调整为对达到退休年龄且缴费年限满15年的职工，缴费每满1年发给1％，不封顶。个人账户养老金方面，改变按统一120个月计发的办法，依据本人退休年龄、城镇人口平均预期寿命等因素确定计发月数。50岁退休的职工，个人账户养老金为个人账户累计储存额的1/195，60岁退休为1/139，70岁退休为1/56。该调整意味着缴费时间越长、基数越高，个人能领到的退休金也就越高。安徽财政大学劳动社会保障系主任王洪春专门计算过东北的数据，“试点中，按60岁退休的，那么他个人账户的养老金将是11.58年而不是10年领完，这样平均到每年就会少领一些。”


     “养老金是几十年之后的事情，没有人说过这么长的时间内政策不会发生变化，而实际上，政策已经开始变化了。”唐钧说。唐钧还表示，大家认为个人账户由11%变成8%是个人权益受到影响，但当前并没有政策表明，每个人对于自己的个人账户是拥有产权的，“这3%是在社会统筹，还是在个人账户，对于个人来说，并没有实质意义。”田成平说，做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。我国将继续抓好东北三省做实个人账户试点工作，抓紧研究制定扩大做实个人账户试点的具体方案。制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。同时，在完善市级统筹的基础上，还将尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场、促进人员合理流动创造条件。此外，将加强街道、社区劳动保障工作平台建设，不断提高退休人员的生活质量。
     对于职工个人账户比例降低，是否会降低企业职工养老待遇的疑问，焦凯平解释，企业职工的利益并不会因此减少，企业职工的养老待遇并不单一由账户资金解决，职工养老保险账户的管理是一个系统工程，其中包括基础资金、账户资金以及过渡资金等，企业职工基本养老保险制度的改革绝对不会影响职工应有的待遇。
     谁为转型成本买单
     政府负担？
     养老金缺口问题并非我国的“专利”，而是世界各国的“通病”。从一些国家成功的养老金改革经验来看，我们对此问题并非束手无策，而是有着很多措施可资借鉴。比较常见的是收支标准改革，包括：提高领取养老金的标准，如法国对其公共部门的雇员就实行改革，提高其领取全额养老金所需的工作年限。改革养老金支付的指数化方法，将与收入指数挂钩改为与价格指数挂钩。将与税前工资挂钩改革为与税后真实工资挂钩，英国和德国先后在20世纪80 年代早期及90年代进行了这一改革。改革养老金计算方法，例如将原先公式中的“最终收入”或“n年中的最高收入”改革为“一生中的平均收入”等。芬兰、英国等一些欧盟国家进行了这一改革。
     “延迟退休”也陆续受到欧盟各国的欢迎：提高法定退休年龄、鼓励年长雇员继续工作、推迟领取养老金时间。瑞典、西班牙、荷兰等国已经通过改革，允许那些希望多工作几年的年长雇员继续工作；德国则鼓励退休者参加半日制等部分时间工作，并对提前退休者采取扣除部分养老金的处罚措施。未雨绸缪、建立“预筹基金”同样是个好办法。北欧各国均已建立起一个相当于两年养老金支出的储备基金。最近，爱尔兰、西班牙、葡萄牙、法国等国也紧随其后，建立自己的“储备基金”。
     如果说收支标准改革、延迟退休和建立预筹基金只是在原有框架下的修修补补，那么从单一支柱转向多支柱体系、建立名义账户制或完全基金制，则是养老金体制的彻底改革。为了响应世界银行关于建立养老金多支柱体系的倡导，欧盟各国近年纷纷由单一支柱向多支柱体系转型。英国、德国、西班牙通过改革，已经形成了两支柱体制：基本保险加补充保险。介于现收现付（固定收益制）和基金制（固定缴费制）之间的名义账户制（NDC制）则为众多转轨国家所青睐。意大利、拉脱维亚、波兰、瑞典等欧洲四国于1995年、1996年、1999年先后实施了NDC制。类似于现收现付制，NDC 制的资金来源于工薪税，用于当前退休人员的养老金支付。但不同之处在于NDC制建立了个人账户，并将其缴费记入账户，个人账户余额将影响到员工退休后领取养老金的金额高低。相对于现收现付制而言，NDC强化了缴费和待遇之间的联系。实施完全基金制改革的经典案例则是智利的养老金改革，各个养老金管理机构相互竞争，提高了养老金的投资回报率。此种模式的成功引得众多拉美国家纷纷效仿。


     纵观国外弥补养老金缺口的种种改革经验，我们发现，世界养老金改革的趋势正从完全依赖政府提供养老福利，转变为政府、企业和个人三方共同养老。企业在养老金改革过程中，一方面要担负起为雇员养老的社会责任，承担相应的成本；另一方面也要抓住养老金改革带来的发展契机，优化人力资源管理。
     如果政府完全用税收来弥补缺口，无疑会增加企业的税收负担；如果税负增加发生在地方层次上，可能会使企业因为税负水平的不同而转移投资。在美国，有学者就担心出现这种情况，一些州为了支付公共养老金而提高税率，一些公司甚至个人会转移到财政状况更好的州。政府也可能靠发行特种国债来弥补缺口，这样会使得民间资金供给紧张，导致利率上升，从而使企业融资成本上升、融资也更加困难。
     两全其美的企业年金计划
     政府还可以选择提高养老金覆盖率或要求企业设立年金，但即使如此，企业也难逃成本高企的宿命。提供灵活就业的企业将发现，它们不得不把一定比例的工资存到养老金账户中去，用工成本相应提高。“养老金欠缴”现象从反面说明了这一问题。据统计，目前全国企业欠缴的社会保险费高达386亿元，欠缴千万元以上的大户有230家，欠费最多的高达3.5亿元。此外，还存在着实际缴费工资低于实际工资的问题。据统计，参加基本养老保险的企业，有30％的工资总额未计入应缴的基数内。没有政府的强制性要求，企业对建立年金也缺少热情。由于我国城镇居民对社会保障的需求弱于对现实生活质量改进的需求，即对于工资的需求大于对福利的需求，企业宁愿把钱直接发到雇员手里，满足雇员对于货币的需求，而不愿建立年金计划。
     事实上，企业年金计划若运用得当，不仅可以为员工提供有效的养老保障，还可以改进企业的人力资源管理效率。企业年金多采用个人账户式管理，企业为雇员缴费的多少一般会与雇员的劳动生产率挂钩。对于年老体弱的雇员而言，提前退休在年金方面不会有太大损失，而且他们同没有企业年金计划的员工相比有更多的储备。年长雇员的退出可以为年轻雇员，特别是那些有志于走上管理职位的年轻雇员提供机会，同时也会对年轻雇员产生一定的激励作用，因为他们离目标岗位的时间被缩得更短。所以，对于雇主来说，建立正式企业年金计划可能是解决年长雇员不能胜任工作问题的一个良策。
     根据测算，我国退休年龄每提高一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减少基金缺口200亿元。如果按照劳动保障部法制司和社会保险研究所的建议，在2005年以前清理和取消提前退休工种，基本达到严格按法定退休年龄执行的基础上，用5年时间（2006～2010年）取消女工、女干部退休年龄差别-女雇员一律按55岁退休，再用10年时间（2011～2020年）将男女退休年龄拉平——— 一律按60岁退休，结果则将使2010年养老统筹基金缺口由835.97亿减少为352.52亿元，使2020年养老统筹基金收大于支。
     推迟退休计划对于企业来说，也往往意味着利大于弊。现在，越来越多的雇主正认识到雇员的提前退休意味着大量有用的经验和技术的流失。有些雇主从投资回报、防止技能短缺、充分发挥雇员潜能、适应人口变化趋势和促进雇员多样性等角度，肯定了年长雇员的价值。他们发现，雇用年长雇员可以减少付薪的工时，提高每小时的生产率，资深员工的经验和技能可继续保留，减少员工流失，因善待年长雇员而提高了员工工作的满意度等。
     企业要适应这场转变，有几个因素需要关注。首先是培训，为了保持年长雇员的工作热情和更新技能，在职继续教育不应该向50岁或50岁以上的员工关上大门，培训方面的年龄歧视极不利于延长员工工作年限。其次是工资制度，企业在决定工资水平时，有必要减少工龄的权重，转向更注重工作表现，以降低总体工资成本。第三是提供非全日制的灵活的工作岗位，便于年长的劳动者有机会获得这些工作岗位。


     第二个阶段是在80年代以后。此时养老保险基金的投资呈现两大趋势；一是开始投向证券市场，大量购买企业股票和债券；二是增加海外投资，特别是向海外证券市场的投资大幅增加。投资股市能带来可观的利润，但是也面临着一定的风险。为了减少风险，养老保险基金大都采用分散投资的方式，将资金投资在较多的企业和债券上。如英国和美国的养老保险基金大多用于购买蓝筹股；智利的养老保险基金在投资股票时，50.4％投入电力公司，17.3％投入电信业，13.1％投向制造业，5.1％投入服务业。在养老保险基金大举向证券市场投资的同时，大多数国家纷纷放宽养老保险基金海外投资的比例。如在欧洲，过去养老保险基金资产的80％实行“户内管理”（投资于国内证券市场），现在则在管理方式和投资政策上强化“户外管理”，逐步增加海外股票市场的投资比例。
     对我国养老保险基金的启示
     财务机制方面的启示。世界各国养老保险基金的财务制度模式基本上有三种：现收现付制、完全积累制和部分积累制。现收现付制虽然能实现代际之间和同一代人之间收入的再分配，但是无法解决将来养老保险基金的支付危机问题。目前采用这一制度的国家主要有美国。完全积累制是一种更强调自我保障的模式，每个人都为自己储蓄，强调个人缴费意识，但不具有再分配的功能，一旦受通货膨胀等因素的影响就会使养老保险基金面临保值增值的压力。采用这种制度的国家主要有智利和新加坡。部分积累制是现收现付制与完全积累制的一种混合模式，它把养老保险基金分为社会统筹和个人账户两部分，这样既可以保存现收现付制下养老保险基金的代际转移和收入再分配功能，又可以提高个人的储蓄率，因此，这是一种相对比较理想的模式。
     我国养老保险基金在充分考察和借鉴外国经验的基础上，最终选择了部分积累制。但是，我们在具体实施过程中并没有合理消化新旧制度转轨中的转制成本，由此导致我国统账结合的部分积累制名不符实。目前，我国养老保险基金财务机制改革的目标就是通过各种途径来补偿和消化转制成本，建立起真正的部分积累制。
     管理模式方面的启示。国际上的养老保险基金管理模式主要有三种。
     一是政府直接管理，制定统一的政策、制度和管理方式。但该模式难以获得较高的回报率，并且政府可能挪用这部分基金。这种模式以日本为代表。
     二是通过基金会来管理。作为受托人的基金会只处理基金的行政事务，而不直接进行投资管理。个人账户的出资人构成了基金会的会员，对基金运作拥有一定的建议和监督权。这种模式由于决策权力分散，对市场比较发达的国家更为适宜。
     三是通过基金公司来管理。这种模式以智利为代表，其竞争性强、机制灵活、效率高，投资者可以得到较高的回报和良好的服务。
     我国养老保险基金目前主要是由国家社会保障部门来管理，管理的效率还有待进一步提高。从我国实际情况来看，养老保险基金最好采用基金管理公司模式，分阶段委托基金管理公司和银行、证券公司等金融机构来进行管理运营，受托的金融机构可以通过招标方式来确定。
     监管模式方面的启示。国际上对基金运营的监管采用两种模式：一是根据审慎原则对基金进行监管，在这种模式下，监督机构很少干预基金的日常活动，而只依靠审计师和精算师等中介组织来进行监督，美国等发达国家采用的是这种模式。二是严格的限量监管，即监管机构的独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎监管标准外，还对基金的结构、运作和绩效等方面进行限制性的规定，智利、波兰和匈牙利采用的就是这种模式。
     我国资本市场和中介机构的发达程度相对较低，有关的法律还不够健全，因此，在现阶段必须对养老保险基金运营进行严格的限量监管。随着基金管理的成熟和资本市场的日益完善，监管模式可以转变为审慎监管，逐步放松对市场准入的限制。  
     （欣编）                             《信息导刊》 (2005年 第四十八期)
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