如何“逼”行政机关负责人出庭应诉
（山东元华律师事务所 周开勇）
行政机关负责人出庭应诉制度对于规范政府行为、保障人民监督、维护人民利益具有重要意义，制度设计的出发点是好的，但是实践当中的效果却跟预期大相径庭。法律的生命在于实施，如果仅是停留于纸面上宣示性的规定，那么该规定存在的价值不大。如何让行政机关负责人积极出庭应诉，还有待法律的进一步规范和完善。
近日，济南市中级人民法院公开开庭审理了黄某某诉济南市高新区管委会、孙村街道办事处、城市管理行政执法局行政赔偿一案，三被告行政机关负责人均未到庭参加诉讼，只委托了一名律师及各自机关的工作人员。我所律师作为原告诉讼代理人，依法对对方行政机关出庭人员提出异议，对方代理人提交了行政机关负责人不能出庭应诉的书面说明，原告代理人坚持认为被告出庭人员不合法，后主审法官释明认为被告出庭人员合法有效，被告行政机关并没有违反《行政诉讼法》第三条第三款之规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，并且被告代理人也提交了被诉行政机关负责人的书面说明。
原告代理人又以被告出庭人员违反《济南市行政机关负责人出庭应诉办法》第五条之规定“对本行政机关或本辖区有重大影响的行政诉讼案件，被诉行政机关主要负责人应当出庭应诉，其他案件由行政机关有关负责人出庭应诉”和《山东省人民政府办公厅关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》“对本机关或在本辖区范围内有重大影响的行政诉讼案件，由被诉行政机关主要负责人出庭应诉，其他案件由行政机关有关负责人出庭应诉。……行政机关负责人不能出庭应诉的，应由本人就不能出庭应诉的原因作出书面说明”为由。主张被告出庭人员不合法。对原告代理人的异议，主审法官未予采纳，主审法官认为《山东省人民政府办公厅关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》和《济南市行政机关负责人出庭应诉办法》仅仅是地方政府规章，并不是行政诉讼活动的必须依据，《行政诉讼法》第六十三条第三款规定的“人民法院审理行政案件，参照规章”并非必须将地方政府规章作为审判的依据。另外，主审法官认为这两个法律文件只能约束山东省和济南市行政机关内部负责人的行为，不能约束法院的审判活动。
笔者认为，《行政诉讼法》虽然对行政机关负责人出庭应诉做出了相关规定（《行政诉讼法》第三条第三款前半部分），但是同时又给行政机关负责人留了后路（《行政诉讼法》第三条第三款后半部分），导致司法实务中实际出庭应诉的行政机关负责人寥寥无几。显然，这样规定并不能发挥立法的预期作用，甚至使该条规定形同虚设。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五条规定了“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人，但是实际到庭参与诉讼的正、副职负责人实属凤毛麟角。单纯运用行政手段约束行政机关负责人出庭应诉有其本身的局限性，将行政机关负责人是否出庭应诉、出庭应诉的数量作为绩效考核的指标之一，并不能完全调动机关负责人出庭的积极性，应当在法律层面完善相关制度。
因此，笔者建议，将《行政诉讼法》第三条第三款改为“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。正职负责人不能出庭的，应向人民法院提交书面说明，并且安排本行政机关副职负责人出庭。本行政机关正、副职负责人均不出庭应诉的，法院可以缺席判决。”或者完善相关的司法解释，对行政机关负责人出庭应诉作出硬性规定，以切实规范行政机关的执法行为，最大程度的保障行政相对人的合法权益。